| 会议名称：自由论坛：总体规划批什么
会议日期：2009年9月14日上午（8：30-12：00）
会议地点：会展中心7-A会议室
主持人姓名：杨保军（中国城市规划学会学术工作委员会主任委员）
报告人和报告题目（无报告主题）
（特邀嘉宾）董科、邹军、马武定、李锦生、陈为邦、胡俊
速录师姓名：吴会娟、朗殿文
杨保军：各位尊敬的来宾、各位同仁，今天上午的论坛就开始了！
论坛题目是《总体规划批什么》，列了七个方面的议题，希望大家一块来讨论、交流，因为是自由论坛，我希望大家气氛自由一点，希望能够借这一个上午的时间，就总体规划的编制、实施、审批方面所遇到的一些问题、一些思考、一些困惑，大家进行交流，但是我还不大喜欢交流，我更希望大家能够碰撞，碰撞其实也不大过瘾，最好能够争辩，会更有意思。
所以我作为主持，主要是想把大家的情绪调动起来，我想提几个原则，大家遵守一下，就可以参加“论战”了。
第一，要求发言的各位嘉宾紧扣主题，不要跑题，如果跑了把大家“请”回来。
第二，希望言简意赅，也不要做非常完整、系统、全面深入的，就把主要观点展现出来。
第三，希望能够平心静气、平等交流，更希望在座各位能够主动发言，积极争风，这个发言并不局限于嘉宾，在座各位都可以参与进来。
要深入为主，我主要想知道大家的观点和依据；以理服人，然后勇于实践、贵在创新，别人说过了，你可以说我同意，就不需要再重复了。今天既然平等交流，没有大小，我们有老领导在、也有老前辈在，还有一些普通的在规划工作战线上工作的人员，都可以参与进来。
我不一一介绍嘉宾，等他们发言的时候再给大家做介绍，现在我们开始！
第一个我想请中规院规划所的董科博士来谈一下，为什么请他第一个说呢？因为他正好在一项规划、评估制度方面的研究，不久以后可能会从建设部这边下发下去。在这个过程当中做了一些调查，有一些思考跟这个密切相关，我给他的时间是5分钟。
所以我今天就给大家提一个要求：你讲什么，只要是学术的视角讨论总体规划的问题，时间每一次发言的时间最好不要超过3到5分钟，但是你可以第二次加入进来讨论，这就是我的一个希望。
现在请董科博士向说他的观点。
董科：大家好，非常高兴来到这个论坛，希望大家批判指正。
我今天想说的主要是这个问题——在市场经济条件下城市总体规划编制改革的方向，当然现在大家都可以看到，当前的总规编制出现一些问题，比如说内容过于盲目、规划周期过长、公共维护的利益不够，这些问题都是表面的一些现象。从表面现在看本质，主要是因为目前的编制体系和市场经济条件下存在一些不匹配的因素，我分析主要有两条：
一、城市开发建设的主体与规划编制主体、编制内容的不应。
二，城市规划审批主体与管理事权的不对应。
如果说要确定城市总体规划在市场经济条件下的目的和作用，首先要判断一下在市场经济条件下城市建设的利益主体有哪些？我个人总结一下，无外乎就这几方面：一个是国家、一个是城市政府、一个是开发商、最后是公众，有可能还会有更多，我就不详细赘述了。
首先，在计划经济条件下这些利益冲突比较少，但是在市场经济条件下有很多的问题。（目前我国城市政府掌握了大量的行政、财政资源而缺乏监督。）
第二，城市政府的利益趋向有可能被异化。这个我想特别强调，传统观念上的城市政府假设为中立的，它更包括一些积极功能，这样可能会导致与公众利益发生异化，更为特殊的是目前城市政府掌握大量资源，而且不仅没有退出市场，反而成为了比任何一个开发商都庞大的垄断开发商，当然这是一个本质，表面上不一定是这样，如果把这样强大的力量跟某一些政府领导追求政绩联系在一起，后果可想而知。
第三，国家利益无法细化并取代公众利益。从法理角度来看，国家利益不能代表局部的公共利益；从操作角度来看，在宏观整体的总规当中，落实微观详细的公众利益比较困难。
出现这些问题，我个人分析了一下，城市总体规划在这个团队下的目的和作用：
第一，维护公众的利益。这可以从整体宏观当中一些公共利益、物品维护等等方面体现出来。
第二，局部微观的利益。这也必须要在政策法规上强调公共参与，以弥补公共利益的缺位，接着是落实国家空间发展战略和管控要求，强制和引导指标。
第三，为城市政府提供决策咨询。大家以为我们的城市规划应当是有一个中央到地方的规划，计划色彩非常浓厚，城市规划的核心技术是基于空间的核心判断和能力，技术含量高得多。因此，融入战略思想规划，我认为在市场经济条件下有很大的舞台。
第四，也是很重要的就是为开发商提供合理的引导，以提高开发商的投资信心和准确度，保证城市开发具备比较明确的目标和方向向信息引导、政策引导等等靠拢，对公共事业实行必要的扶持。
最后，对城市规划编制提出一些简单的建议，我想这也是个人的意见，很不成熟。
第一，健全公共参与机制。
第二，在公众利益必须补位的前提下，可以分成两部分——长远期的战略规划，内容比较宏观一些；近中期的建设规划，是一个微观战术性的内容。
第三，建立实施评估机制。我认为建立实施评估机制的核心并不是评估优劣，而是通过建立反馈的机制，以应对未来的不不确定性，对未来不确定性的一个很有效的做法。
第四，就是经典和强化刚性内容。
第五，各年用地规模与当年人口规模挂钩。建议在人均建设用地标准的基础上，根据当年年末的人口统计总局来确定第二年的用地投放增量。
接着是采用一个情景分析方法总结来说，在市场经济条件下，城市总规面对不同的群体具有不同的作用，灵活应对市场规划。
我的交流就到这！
杨保军：谢谢董科，5分钟还是介绍了一些比较先进的、有价值的思考，这是结合他的课题研究当中自己总结的，大家对他提到的有什么不同的看法或者说有进一步需要更了解的，可以举手发言。看来大家还是比较文雅，如果一会儿想起来了，可以进一步讨论，希望大家参与进来。
接下来我想请我们在座有几位嘉宾中的江苏省规划院邹军院长讲几句。
邹军：总体规划批什么？20年规划以后，每隔三五年，每一个年度里边可能会有20个左右的总体规划在一个单位的同时开展，所以经常在琢磨着不是很多战略性的问题，也不是很多深入思考的技术问题，而是围绕着怎么被批准做很多表面文章，牵扯很多的精力，也对规划单位的提高产生负面的影响。
我也在想，很多共同经历的总体规划最后怎么被批准？以及被实施的情况，只要有不长时间工作经历；再有就是总体规划编制和实施管理单位工作三五年经验的人，都很苦恼，我的观点是这样，也很简单就是两点：
第一，把国家或者说中央政府的对城乡规划的批准权限理清。
我的看法就是国家应当批准省自治区的城镇体系规划，批准直辖市的总体规划，应当把这个权限明确清楚了，而其他城市的总体规划由省、自治区去批准，虽然《规划法》也提到，直辖市、省会城市一些认为重要的城市可以由中央政府来批准，但是对这样一个重要性的认识我想还是要慎重，还是应当让省和自治区充分发挥这一级政府的职能。
理由是：
1、从刚才董科的观点是一样的，也是前几年大家反复讨论过的，那就是依据政府、依据事权、依据规划，把很多认为重要城市的总体规划放到中央政府上来，一定程度上也是削弱了或者说剥夺了省自治区政府对发展的责任。
2、随着社会的进步和我们认识的提升，各地省、自治区、这一级的行政规划在不断的提高质量，包括改革、权威性的上升，我们也看出许多端倪，因此国家如果对省、自治区一级的城镇规划认认真真把关，把战略性的问题在省一级层面理清楚了，并且批准了，我想就省出很多的经历，用不着再去批准那些认为重要城市规划。
其实重要的也有不同的看法，全国这么大，这么多省、自治区，怎么认识它的重要性？比如说江苏原来是批直辖市南京，现在批南京的总体规划已经扩大到沿江八市——南京、镇江、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、徐州，这说明这几个城市非常重要，应当有中央来批，那么省级政府是否没有责任了；其次，这些城市为什么重要呢？难道江苏没有其他重要的城市吗？我们也看得出来，除了沿江八市重要以外，连云港也很重要啊，为什么不批呢？所以不一定说得清楚。所以国家认认真真去批准省、自治区的城市规划，由省、自治区去批其他城市的规划。
第二个观点，无论谁批？省、自治区批其他城市的总体规划，这个批准文件无须再去重申国家法律法规、中央文件，包括那些非常重要的国策，人口计划生育、耕地保护、环境保护，没有必要再去重申一遍了，都有那么强有力的政策了，中央文件、法律法规、你这一个批准文件的几千字当中再去重申一遍，我觉得没有必要，而且你的权威性的也不可能超过，如果再去批的话，是不是有一些顾虑？中央文件那么多法律法规没有得到很好的执行,说明自己心里没有底，而地方政府、城市政府如果违反了中央法规、法律法规包括国策的要求，自然有其他的途径和渠道去更正、纠正它。
我觉得没有必要再去重申一遍了，最简单的说，我们要提高行政效率，提高问责悔改，所以我觉得没有必要再重申了，而且更不要其提及一个城市技术层面的内容，这个地方变化会很快，在编制到报批可能就有很多变化，市场经济嘛,瞬息万变。
究竟批什么呢？杨总我也没有想好。
一、一个地方或者一个城市在发展当中可能会出现一些与现行政策有一定抵触的内容，这些内容可能地方政府难以担责，因为随着城市的发展，有一些政策可能过时了，但是现在还不能去改这些文件，地方政府在城市规划当中涉及到这些内容了，会同一些法律法规政策有所抵触，但是还是有可比性的，我觉得上级政府可以给它一个批准、给它一定的支持，我觉得这个内容是可以批的。
二、某一个城市的发展有可能会削弱其他城市的发展条件或者说发展能力，或者对所在区域的发展能力和条件产生一些侵害，自己的发展可能会影响区域的发展。当然我指的这些方法的发展是争取资源、率先发展等这些方面所造成的对发展的不公平情况的出现，但是如果上级政府认为这个城市真的很重要的话，应当给它这个条件，有可能它的发展会限制其他一些城市的发展，但是认为有必要的话，就优先一下。
因此，我的观点就非常简单，归纳起来是：各做各的事，国家批准省、自治区政府、直辖市的城市规划，而这些省、自治区、直辖市的政府可以批准其他城市的规划。
杨保军：邹院长提出两个鲜明的观点，跟以往的审批有很大的不同，就这个问题我想大家有没有兴趣参与进来讨论一下。
董科：提问我想针对第一个问题提一些我个人的想法，就是说“您认为中央政府应该批到什么程度”的一个问题，最后还是落实到城市总体规划究竟是几方博弈？两级政府或者是三级政府，究竟是一个中央政府博弈还是一个省级政府之间的博弈？如果把这个事情弄清楚的话，我个人最后的结论是，中央政府对目前总规当中的内容做一些事情。我认为理由是在于我们国家的体制。这样一些最关键的资源，比如说土地、水、粮食、能源等等最关键的资源是在一个国家范围内进行流动或控制的，而不是在一个省的范围内进行自我掌控和控制。
举一个例子来说，就是能源和粮食，就拿江苏省的例子来说，我想对于一个省来说，能源、粮食完全可以从外面购买，当然江苏省原来是“鱼米之乡”，以后城市建设发展对农田造成一定的影响。但是对一个国家不是这样，我们不能随便从国外购买能源和粮食，正是因为这样一个原因，如何控制土地资源的节约、以及能源的高效利用？可能从省内说不清楚的，因为由省级政府批准规划的话，有很强的外部性，如果所有省都这么说，我们这一个国家的资源怎么去外国进口？在总体规划当中可能有一些内容需要中央政府去管控。
杨保军：关于第一点：一级政府、一级事权、一别规划、一级责任，他建议中央政府可以把对重要城市的审批权交给省一级政府，省一级政府在它的城镇规划体系当中对这些问题加以考虑，所以中央政府如果认认真真把省级体系规划认真批准研究之后就可以解决了。
董科认为，我们国家的体制有所不同，有一些性暂缺的资源，恐怕得从全国层面去平衡，所以他建议中央政府仍然对一些重要城市的规划进行审批，这一点他们恐怕有一点分歧，我想邹军有没有补充的，或者再引申一下的吗？
邹军：还是全面把我刚才的第一点结论重申一下，国家不是不再批一个个途径和规划，我觉得他有责任去关注中央政府应该关注的事情；第二就是刚才又提到的“博弈”这个事情，我们不要把这个事情看得非常的对立。从根本上来说，中央政府、地方政府都还是为国家的发展、为国家的利益在考虑的，虽然考虑的范围、角度、重点有所区别，但是根本方向是一致的，也不要夸大这种博弈的程度和造成的危害。换句话说，上一级也不要把下一级看成总是和自己对着干的对象，就像我们以后更加规范用词的话，可能不是很恰当，“什么什么事情让党和人民都满意”，其实党满意了，人民也应当满意了，为什么要把党和人民满意放在一起说呢？好像两方的利益不一样。
杨保军：谢谢邹军，话题挑起来，可以更好的参与进来，我不怕大家争论，因为只有这样我们才能找到更加接近的认识。下面我们请马武定老师。
马武定：非常高兴参加这个讨论，前几年我有幸参加了武汉城市规划局做的一个科研题目——《总体规划的改革问题》，后来我的博士生写了篇博士论文，前几年也发表了一些文章，《对总体规划改革的一些看法》，我的看法到底是由谁来批？批什么？一个是跟职权有关；另外一个跟内容有关。
总体规划里涉及到一些，如果是大局，跟国家的发展战略、大政方针有关的，应该是由国家或者省地来批，到底国家批还是省地批？我觉得是一个事儿就得看城市的重要性和大小，但是内容实际上涉及的是发展战略。比如说城市的发展战略问题，主要是跟国家方针有关的，城市的定型定位、发展方向；另外一个就是涉及到协调的，不是一个城市的问题，需要区域性协调。比如几个城市要建一个机场，不能一个城市建一个机场，像这些需要协调的，这个机场设在哪？不是操作自己城市利益的问题，必须由区域性的协调。
实际上现在我们批总规的时候，中央也是开部际联席会议，为什么要开？它实际上涉及到各个方方面面的部门，实际上这些这些部参加也是代表他们各自的利益，实际上也是一个博弈的问题，涉及到他们的利益，要跟中央商量一下，总规也是这样，涉及到地域性、区域性、涉及到中央的包括战略性、区域性的要协调。
其他的方面，根据内容我们的文章和内容认为，分为三个内容：第一，涉及到政策性战略性的策略性；第二，涉及到政策性；第三，涉及到技术性。
我们认为政策性的东西由市人大批，这个作为市里边的反应了，涉及到比如说空间结构、总体用地布局等等这些应该由市人大来批，因为这些是地方性事务，不应该由中央批，城市的自己管理，不是中央来管理这些事，所以应该由人大来批；第三部分技术性的涉及到道路、绿化、市政等等，应该由市政来批，市政府应该把握中的应该做什么事？修路、搞绿化等等，特别是近期要做的这些事或者在政策中体现的，所以总体规划分成三部分你可以把它作为三个部分的文件，分别报上去，该审批就审批，我们的观点是这样的。
杨保军：马老师提出了三部分内容分别由上级政府、中央政府、市人大可以参与进来对他们一些策略性的东西进行审批，这也是一个针对他们的研究做的建议。下面发言的同志很踊跃了，非常好！但是我不得不先把这个机会让给李锦生先生，它山西省建设厅总规划师。
李锦生：非常高兴和我们的同行在一起交流这个问题，我想说的肯定不是说中央政府去规划，我现在比较关心的是总体规划实施以及怎么实施的问题？这两年我们也发现，上级或者说同级政府和老百姓的关注点不太一样，说实在的，同级政府编制规划的那一级的政府，对规划的审批其实最关心的是规模，其他的东西是你总体规划里头做的所有内容是它想要实施的内容，它就实施；他不想实施，就不实施。当然作为上一级政府，当然希望这个规划得到审批；作为市民来讲，希望这个蓝图能够全面实施，而不是“墙上挂挂”，所以我们在实际工作过程中，也看到保证总体规划已经到期的城市或者保证总体规划要修编的城市等等，我们检查目标的时候，就会发现完成的目标只有规模，其他目标可能单项某一个目标完成了，比如说道路目标完成了，或者是什么其他目标完成了，但是全面的目标都没有完成。
所以我们最近也在思考，作为省一级人民政府来讲，审批总体规划，在总体规划的审批文件里头到底涉及哪些内容？现在对于各级政府来讲，所有的文件、批件或者是各种东西，现在的一些基本倾向还是倾向于详细，包括中央的文件、包括党的报告等等，都倾向于比较详细。
所以我们现在也在思考，审批文件是不是也应该详细一些，明确一点，我们规划的那个本子内容也很多。也在想这么一个事儿，作为城市政府来讲，实施总体规划做什么？我想无非是两个方面：一个是公共领域的建设职能；第二是公众利益的管制功能。那么公共领域的建设职能可能主要是基础设施、公益性的公共设施、公园绿地、交通等等这些需要城市政府组织、实施的这些设施是作为公共设施；从实施情况来看的话，这些内容不能够完全的实施，相比之下，比国民经济和社会发展的规划内容上显得比较空。
前一段我们跟省长汇报工作的时候，提出一个建设内容，其实我们可能是一个更长远的控制，作为政府主要领导意见来讲的话，认为规划写进去的，在规划期内是一定要做到的，他是跟国民经济社会发展规划的概念是同等来理解，比如说我们提出来一个机场的完成，实际上我们可能不是在2020年之前要完成，可能从更长远的空间战略上来做；对他（领导）来讲，写进去就是要完成。
所以在这么一个前提下，我们省在总体规划的批件里头，增加了分阶段的实施目标，大约选取了20项重要的公共建设领域的目标，比如说：住房的目标、中小学建设的目标、所有基础设施的目标以及城市改建等等的目标，在2010年、2015年、2020年，这些目标要达到一个什么样的水平？我在总体规划的批文里头是全部要有的，但是这种细化是否对？是不是非要提这么详细？与此同时，为什么我要批这么详细呢？我要对它的阶段性实施情况进行督查、进行评价。到2015年，我对总体规划的实施情况要组织专家进行一次全面的评价，然后省政府对你实施情况可能有几页纸的评价报告，我认为这个举动对于当地政府来讲，实施总体规划的严肃性就加强了，不是你说你想不想实施？你写进去就必须实施。
第二个就讲到公众利益的管理职能。比如说不得进行开发、建设的区域的管理职能，这个要明确。在你总体规划审批的内容里头要明确，当然包括自然景观地、基本农田、历史文化遗产，包括前面讲到的公共领域建设空间的保护问题，我在我的规划审批里头是要明确的。其实可以不明确，我就说现在大家对红头文件非常感兴趣，这也是中国特色的，大家真正经常要关注的或者说关心的还是那个公共问题。
杨保军：谢谢李锦生，他在省建设厅，是介于中央政府和地方城市政府之间，行使全省的管理，从管理的角度出发，怎么样进一步的加强对地方政府全面实施总体规划的监控的角度？那么他们的做法是尽可能的明确，特别是对公共领域这一块要有一个细致的批复，甚至还要有指标。我刚才看到这边有一位在举手，不说了？！
我们请陈总。
陈为邦：这个题目非常好，是不是说一下总规应该怎么改革？我在96年上任建设部总规划，为什么呢？是因为当时中央决定50万人口以上的总规要拿到国务院批，当时人手不够，当时我是巡视员，因为身体欠佳，在家里休息，国务院审批的工作多得很，一下子50万人口以上就有好几十个了，量很大。总规批什么呢？我跟大家坦率讲，总体规划拿到北京去批，主要批的人口规模、用地规模，为什么批不下？一拖三年、五年甚至更长？就是卡在人口规模、土地规模，国土资源部全部卡在那里，一卡就是三年五年，其他有一些重大问题比如说重要基础设施的决策、谁的决策，哪些部门之间比较好解决？包括和部队的解决都好解决，不具有普遍性，最难解决的就是土地，刚才有专家说博弈这个词我很同意。
在总体规划上是中央、省、市、很博弈的一个环节，中央是要控制，不要搞大了，尽管我们城市发展方针已经拿掉了，但是省是夹在中间，既是体现中央政府，也有体现城市特色发展，这就形成一种博弈。我这些年也参加了一些城市的评审，既要说中央政府的正确性，又要说地方政府的发展性，我说怎么办？我们听省政府的。
总体规划现实的矛盾是能批下来就行，要批不下来，就放到一边，被别的规划代替了，所以总规如果不改，如果还是维持现在这个状况恐怕没有出路。
杨保军：谢谢陈总，实际上陈总从多年以前他亲历了总体规划的审批，他也深知这里头一些问题，他呼吁我们将来的总规恐怕要改革，说到改革，现在国家在一些城市把规划跟土地捏在一起了，捏在一起以后，这种博弈到底是怎么回事儿？是内部划笼还是有一些变化？我向请上海规划局的胡俊局长谈一下。
胡俊：非常高兴，我是回归规划领域的“老兵”吧，以前在大学里教过规划课，然后又转换到推动城市建设，是实施城市规划和城市规划的用户。
再来回到新整合的上海规划和国土管理局，我觉得返过来看，我们讨论的很多问题还是以前的问题，但是我觉得规划如果不能和政府、和社会、和市场的运作更贴切，很多是撇开规划来干事，因为归规划的办法很多，刚才陈总包括李总也说了，很多城市也不做总体规划了，变化太快，老的蓝图还在，做了一个五年的近期实施方案，只要最规模不突破，继续可以操作，但是土地的问题操作不了，基本农田的规划是刚性的，当时做规划的时候，没有考虑到基本农田往哪摆？
我想讲两个方面的情况。
第一个方面对规划与国土整合的趋势和判断。
我觉得规划与国土整合的趋势或者来龙很简单，主要是城市政府。规划和国土老打架、扯皮，从项目选举开始就扯皮；另外一个是项目的环节太多，我们算过土地口大约是“四进四出”，规划口是“4进+X出”，一个基本的建设项目，工作在上海地区，算过是一年半，我们自己算自己是大概270多天，章是150到180个章，这种审批环节的矛盾使得规划部门和审批部门一直处在被批评的角度，说难听话，基本上规划局和审批局抬不起头来。
第二是这两个部门是“鸡同鸭讲”，城市总体规划是按照城市总体规划的编制规范从性质规模开始，土地规划的编制程序不一样，他要求的指标是国务院严格分到各个省、各个省，然后分到各个市，所以这个判断的趋势，首先是两个规划总图的不衔接；第二是规划审批的两个环节的相互交叉。
在上海为什么率先变革？或者是变来变去又变回来？就是两个规划之间的矛盾已经使得项目举步维艰了，动任何一个新项目都会碰到这个问题，土地部门能介入这么一个城市规划管理程序，从这个角度来讲，上海既是一个直辖市，也是一个省级单位，不承担具体项目的审批，具体项目的审批也非常复杂，所以我觉得可能对大城市来讲，随着城市化的比重越来越扩大之后，两图之间的矛盾会越来越大，天津规划局前两年分开了，上海合并完之后，武汉规划局和国土局合并了，深圳规划局和国土委员会也合并了，看来在城市未来合并的矛盾很尖锐。
合并以后，机构的设置是把原来的规划局的规划处分成两个处——一个总体规划处、一是详细规划处，详规主要是突出调控下，当时编制的背景是“双增双减”，当时的规划是比较偏中性、偏保守的，现在调过头来，每个区政府都要来反复为某些项目进行发展规划问题的调整，所以详规处面临的矛盾主要是控制调整、优化调整。其次是上海面临的问题是房价太高，调整房价的关系是供求关系，所以到各个区去进行博弈。
两级审批程序，是由区人民政府管理，所以产生新的矛盾对于省规处来讲，我们叫“一规、两网、四区”，土地系统的规划处取消了，我们一个局认为不需要设两个总规处；两个网是一个市政网和一个交通网；四个区是基本商务区、基本生活区、基本农田保护区、基本产业区，为什么呢？我们考虑总体规划中，对城市规划冲击比较大的是产业用地，上海做了一个十年的评估，觉得产业用地冲击和保障房的冲击是对城市规划冲击最大的致命因素，我们发展为什么稳定不了？其实是自己的“矛”供自己的“盾”，这一点我想在上海肯定做到。
我们希望未来设立的总规处是一个认真思考的处，不要去具体操作，上海写字楼的发展面临非常大的困难，总部不断往里面冲，但是近郊区的工业区全部改成生产型的工业区，原来的旧区改造又出现了商务居住区，我们统计了一下，中心区域内大概有40到50个左右提出来要做集中的商务区，这个方面的研究还是要把话语权做一下。
四个方面的变革，对战略蓝图的变革，这是城市规划和国土规划整合完之后，我们做了一轮调整，我们整合完之后，去年的主要工作涉及到土地规划调整并报国务院，不是土地部门单独做，而是把原来的城市规划拿出来，我们适合各区政府批准的，可以覆盖的国土面积大概在3400到3500，到2020年给我们的国土面积是2980，要“瘦身”，“瘦身”的时候发现我们原来批准规划，还是比较顺利的，为什么呢？规划是融合，大家知道一个规划没有融合就没有办法操作，但是土地原来定位是什么？是杂门，从正面的角度来讲是宝藏，现在国务院把它做了一个调控。
上海未来的服务机制应该是“双保一赢”——第一保障增长；第二是保障资源；另个一个“赢”是引领城市的结构向我们需要的方向发展。我们重点解决了原来这个从城市总体规划和土地利用规划的相互冲突点，我们全部扫一遍，具体的方法我不介绍，成果是三个。
我们叫三条控制线：第一，城市建设用地范围控制仙，我们回到了2970，把原来做的各种各样的规划回到2970，这就是一个博弈，我们明确因为上海的区是有完整的规划审批权，全部是由各个区批，未来各个区批建设用地的选址一定是要在2970平方公里的建设范围内解决问题。
第二条线是基本公平饱和线，这两条线的距离很近，一般的地区这两条线之间有隔离带。
第三条线专门对产业区的这条线重新做了一遍，在原来国家产业园区的基础上，对上海新的国家战略基地和原来新的用地做了一遍梳理，未来招商引资的工业项目严格控制在这次新认定的供应地块。未来上海的各个审批都是用网络评估城市的蔓延，能够形成良好的城市空间机构。
第二个变革是政策方面的变革。
这个部门整合完之后，规划的政策性相对一些，土地的政策性非常强。举个例子来说，商务楼的签售，国土部门一定要回答这个问题，但是国土部门单独回答，就有一定的困难，但是国土部门回答这个问题又缺少各种各样的手段，所以我们这个部门未来对几个专门板块的监控，尤其住房的板块、写字楼的板块、产业园区的板块专门做了一个数据性，整合完之后，我们局里有四个信息中心，原来规划院有一个信息中心，原来国土局有一个大的系统，我们社科院有一个信息中心，城建档案馆有一个信息中心，大家的数据不接口，所以想这个数据库建的更完善一些。
我们也在思考规划实施这个问题，实际上土地是有一个手段，有一个土地计划在里头，同时土地还有一个手段非常重要，土地的储备手段，所以我们现在怎么考虑的？上海有个“农转非”6000平方公里的指标等于是上海可以开工的所有各类项目、产业项目、落地的可能性，这6000平方公里怎么用？其实把技术的手段引进到规划里边，我们一般把农转非用地分成两类，一种是公共行政划拨；另一种就是剩下的以六大类为主，住宅、商品房、商务楼、娱乐、酒店等等，对于这些分配情况怎么考虑？上海有一个土地储备计划，我们准备这样做，把城市规划中的五年储备规划做实，市政项目排五年比较简单，但是经营性项目排五年是非常重要，经营性项目的所有招拍挂都是要有这个经营性项目的。所以我们重点突破什么呢？规划国土整合之后，重点突破五年的储备规划和年度的评估。
陈总：有没有一个比总体规划更好用的？有，是五年近期规划，没有五年近期规划根本不批项目，余部长把这件事情抓起来，所以五年近期建设规划非常重要，批什么？应该把近期规划批了，如果这个不批的话，这个五年正好和市政府任期吻合，跟国民经济规划吻合。
胡俊：你讲的很对，我觉得这是很好操作的。
第四个变革带来的审批项目方面的变革，打架的问题我们做了一些安排，比如说项目选址书和其他一些方面进行合并，这样的话把整个审批环节，土地的三道核心程序和规划的三道核心程序全部对接，一个局我们有一个行政许可处，一个局可以盖两个章，我们觉得这些变革对项目审批等等未来带来一些一系列重大变革。
杨保军：非常感谢胡局长，把上海最新的机构调整以后的一些变化给大家讲了，并且他推断至少对一些大城市来说，随着城市化的进一步推进，这种土地和城市规划间的矛盾愈演愈烈，因此有可能将来其他城市也会借鉴，他们趟了一条路。
有谁愿意发言的？
周斌：我是深圳城市发展规划研究中心的周斌，接着胡俊局长的话说，刚才他讲了现在上海国土规划合并之后，中间一个最大的问题就是我们现在批城市规划的用地规模这一块，这一块我想就这个问题可能跟很多同事正在待批、正在准备上报的城市规划有一些参考的意见。我提一个问题就是说，原来深圳市的规划和国土也是合在一块，上一本编制总体规划的时候，问题就来了，对地方来说，两个规划整合在一起是两个创新、两个探索，都是城市化地区，这样整合在一块，虽然人口是大城市，但是深圳这个城市比较小，非常好统一管理的城市，形成比较好的统筹，但是到了上面，因为城市总体规划的编制方法不一样，城市总体规划经过30年的时候，有一个相对成熟完整的体系，我们的规划是城市总体规划有大部分的分区规划，都是一层层靠规划的细化和深层落实。
其实规划的实施是靠工程项目的规划来具体布置土地的工程继续往下实施，土地利用一直没有完整的体系，包括现在到目前为止，虽然有一个编制的标准和方法，但是土地利用规划也没有形成一个相对成熟、大家认同的一个规程或者说一个实施方案，现在国家实施刚性的土地管理政策的时候，就是土地管理规划大纲和土地利用程序规划，他的编制方法是把大纲的指标分给你之后，一度做到指标的控制，现在我们在编制城市总体规划的时候，同时土地政策总体规划也在同时编制，但是稍微滞后一点，进行城市总体规划上报的时候碰到一个问题，怎么与土地利用土地规划相衔接？
对于深圳来说，规模的问题已经解决了，我们已经走到了濒临增长的极限，那么很早通过广东省的引资规模，后来到全国土地利用规划大纲，把用地指标给了深圳之后，这个问题不是最大的问题，现在我们国土资源刚性的土地管理还要管理布局，这就影响或深入到城市总体规划最核心的领域。城市总体规划说了，几个大的方面上报国务院，重大设施可能刚才讲的，各个设施协调与衔接问题不是很大，我们最后掌握的就是空间布局结构。
现在这种土地管理刚性分析，把这个刚性的指标在图上落实下来，要强调图竖一致，一要最严格的保护耕地、农田不被侵占，现在要管理新增占用农耕地和外地用地的指标。但是深圳是这样一个情况，内部功能不管，但是在哪里？要管，编制一管，相对于以前编制规划针对未来15—20年之间的发展的方向要有一个大致的空间范围，现在这种思路是15—20年落到地上，甚至要图竖一致，这个不仅是非建设用地上的控制，新增的这一块也要控制。
这样来看，以后城市用地的核心在那块？城市性质、城市建设、城市空间结构、城市布局都不是由我们未来规划而定的，其实我们就碰到一个问题。
杨保军：周斌把在其他各个部门的动作、总结的走向如何说了一下，都是在围绕这个问题。我还是想请我们在座的各位有没有想提问的？
叶冬青：我来自南京，本来想叶局长发言之后我再发言，但是叶局长比较含蓄，他对于南京市的发展有一肚子的话，那我就发言了，我讲四个运用。
第一，刚才大家一直说不能把权限放给省一级政府。我想问一下，为什么不能是人大或者是市政府去批？我觉得总体规划应该是本市公共利益的博弈产生的一个结果；另外它还有各个部门的利益博弈在里边，他们这个过程其实在总归编制的过程中已经是充分的在较量，形成的这个成果其实就是权衡的各方面的利益。这一届政府对公众的承诺，不光是编制、审批和实施都是由公众来监督，这些前提能不能实现？也许是一个理想。
第二，为什么上一级政府一定要干预下一政府？现有的政府的决策权扩大了，少数领导决策了，公众是没有发言权的，决策的事务也不需要承担任何的责任，领导职务的升迁也不取决于公众的投票。
第三，总体规划批什么？我想能不能变？我们上一级政府对下一级政府的批的前提是什么？现在前提很简单了，批就是批了，人口规模、用地规模、城市结构等等这种大问题，还有就是各个大型基础设施，也是由各个条限的区域规划已经给了，为什么上一级级别变成前提的？前提以后然后是市一级政府，就可以在编总规的时候把这个前提落实下来，他真正代表是全局的公共利益。
第四，我今天讨论了半天没有涉及到这个问题的根源，这个问题的根源是市场经济发展到现在，我们政治体制的改革跟不上经济体制的改革，这才是总体规划深层次的困扰。
我想目前这个大形势下的困扰要有一定时间的解决。谢谢！
杨保军：叶局说要接着你的话讲。
叶斌：前一段时间杨总让我们准备一下，今天有很多老专家、老领导，也有很多同行，就四个方面很简单：
前面三个方面都是基于目前的这个体制；最后一点想说一下未来怎么样？
第一，总体规划批什么？
我们想总体规划编什么？编什么？现在很难批，所以业内大家有一种论调，认为规划要改革，把总体规划要“瘦身”。我们想一下城市发展里头最重要的一步规划是什么规划？如果我们的规划瘦身到只有规模、简单的布局，其他的要素这个城市赋予在哪个规划上？所以我个人觉得城市总体规划还是应该关注综合性、战略性、多要素整体的空间规划。至于内容的划分，刚才马老师已经分得非常清楚，我们非常赞同，大致是这样三类的东西。
我想如果规划部门不去整合所有的管线、空间、还有管制内容的话，这个规划局存在干什么了？这是我想讲的第一个观点，我认为内容还是多的，无非是批什么。
第二，我们自己判断总体规划总的来说是不是还是一个地方事务，因为它是城市人民政府组织，没有说中央政府组织人民规划，总的来说是一个地方事务，但是我想总有一种承接的关系，这种承接的关系我个人从潜意识里头来讲，刚才周院长跟厅长讲其实是一个观点，当然部里面的设计院是一个观点。但是从地方政府来讲，我觉得省跟中央对我们地方政府、地方部门的监督是一致的，所以我想不管是到中央政府批还是上级政府批，总的原理是一致的，反正上级部门要给我批。强制性内容有相当一部分马老师已经说了，我们觉得大概是不是这样几方面的东西是中央政府或者是上级政府批的。
1、规模。规模不定，是地方政府发展的冲动这一块，到底用一个什么样的尺子来量？现在确定量不出来，上级政府给我一个尺子，我就用这个尺子来做衣服，我觉得挺好，刚才讲到2900多平方公里也是土地给的一个尺子。
2、是不是还要说一下这个城市再国家里头所承担的最重要的地位？比如说生态的、国防、能源的、这种我是觉得是不是还是要国家改革？我上级政府要交待你做哪些事情？你要必须保证。
3、从国家层面上讲的文化传承。
4、可能是本级政府不能协调边界问题和大的基础设施问题。刚才我为什么对周院长的观点也不是太赞同？审议城镇体系，光靠批一个省级行政体系规划，在比例尺度上解决不了问题，像南京边上是安徽，如果两省边界真要协调的话，还是要有两省的政府来协调。
至于这四个方面，上级政府批我们的四个方面，在方法论上要做改革，比如说规模，这个规模到底是20年的规模还是10年的规模、5年的规模？我觉得这个还是要商量一下，我们做到20年的规划我觉得完全必要，一个城市连20年都看不远的话，怎么能够作为公共政策呢？
但是规模实际上土地利用的规模我认为都是一个阶段性的，目前报国务院批的都是2020年，省政府的是不是各地还有什么样的持续？我觉得这个是不是还要做考虑。
第三，怎么批？谁来批？如果说总体规划是一个庞杂内容的话，我刚才讲的需要上级政府批的内容，我们是不是可以单独的在这个本子里头形成一个什么样的东西由中央政府来批这个东西。生态保护、历史文化名城，那么其他的我认为所谓的公共利益，只要编这个规划的甲级规划院总是可以知道的，我觉得其他部分的内容报到部里，基本都是知道的，而不是说我要准奏，是相当于备案。
如果说分层这个工具是用于部里边审查纲要的时候，你就告诉这一共是八项事情，必须完完整整报到我这边来，部际会议批完之后，快速的给你，不用审那么多了。
现在“鸡同鸭进”的事情太多了，这个城市发展什么产业、门类，我觉得这是不是要改革一下？另外就是谁来批？在现行的法理上，我记得在去年的《南方周末》有三篇文章关于城市总体规划由当地政府的人大审议之后报上级政府来批，这个在法理上第一篇文章是质疑这个事情；第二、第三篇文章是解析这个事情，我看了半天没有看明白，但总的来讲作为一个法定性规划总要有人批，我觉得对的，但是不要肢解这个规划，我这个规划是大规划，没有狭隘到一定是我们在做的规划，现在的规划环评、主题功能区规划、什么产业规划、土地利用规划生态功能区规划、能够数得出来的部门都在编规划，我认为是对的，人家部门对自己的行业进行一个编制有什么错？而且话说回来，控制详细的规划不要以总体的规划直接落实总规要求的话，总规里头各个条限不确立的话，往下编规划怎么编？我们多少系统性的总规不细化的话，是编不出来的。
所以关于谁来批？不能肢解这个的南京。这一次总体规划总的来说编了两年时间，全市动员大概花了1年的时间，人大已经审议过，准备报省政府、报国务院。
最后一个问题是刚才我们叶博士已经说到的一些问题，我觉得刚才讲总体规划是地方政府、中央政府博弈也好，各个利益主体博弈也好，最关键的问题可能是不是还是涉及到整个规划体制和国家的政治体制改革的问题，如果这个总体规划怎么批？随便换另外一个题目，我觉得都一样，我认为有几个方面的工作做好了以后，是不是原来担心的问题能够迎刃而解，第一个问题是法制化，如果我们真正把国家关心的四类问题，这四类全是个人己建，批完之后，这个规划不管是中央政府知道了，还是市人大批准了，反正是一个公开的以及大范围的公众参与的形成统一意志的综合规划，如果真正是这样走完的话，我觉得大家共同执行，或者在实行过程中有强大的力量来支撑的话，原来的担心的问题是不是应该不存在的。要规避的问题太多了，最重要的是不是还是法制化里头的公开，要真正强调依以法制程序进行调整，现在大家规避这个程序，我觉得倒是要真正想一下。
第二，是否要制定新形势下一系列的标准。现在我们编制规划用的标准实在太困难，因为在座有很多地方来的同志，编规划要和土地部门衔接，两个部门的用地分类标准不一样，所以我们为了算南京市两个部门土地量的问题，衔接了不知多少次，光规划标准多次对，最后是找到问题，但是非常难。我们自己内部的用地标准听说下礼拜部里边开专家评审会，部里的标准是否符合现在市场经济条件下一些新的背景情况？我觉得也是要考虑的。
还有一个就是控制办法，如果纲要和新的《城乡规划法》要有对应的话，我们是否可以理解现在编制办法里的总体规划和其他的总体规划不是一个东西，我是觉得是不是类似这种办法，部里边要以最快的速度统一一个全国的东西，至于学理上到底有多少合理性？我觉得快点弄出来，弄出来学理性的东西、政策性的东西后面再慢慢改。
但是我们自己内部为了合理性问题，东西出得非常慢，刚才我讲的综合性问题我现在也很苦恼，好多部门现在征求这个东西拿个什么旅游规划、岸线规划等等，但是所有的出处都由我们这边来编制，然后它再来深化，所以我觉得部里边对全国征询内容上的规定、程序上的规定，有可能的话，中央政府关心哪几个关键阶段，也是你要告诉底下人的，把这个东西是否可以写出来，我们大家一起来征询。
所以这四个方面都是从工作体会上讲，大家都是行内交流，说得不对的，请批评指正。
杨保军：大家讲了这么多，针对关于总规的审批问题当然也会涉及到编制问题，有各种各样的一些看法了，讲得很好。但不管怎么说，有一点比较清楚，大家都比较往前走一步，哪怕是你依据内容的分类也罢，依据各类政府的事权也罢，依据各种法律的健全，技术标准的完善也罢，希望中央政府和地方政府之间能够有一个更清晰的和事权结合，能否让地方政府有自己的一点事权？这是我们一直以来共同的看法，“减肥”也罢、分一点权也罢。
但是现在有一个现象，我也想请大家讨论一下，尽管放的程度上有一点不同，但是方向上是一样的，嫌现在管得太多，管了一些不该管的，但是最近中央提出来了过去国家审批总体规划是86个重要城市，现在又增加了20个，那么怎么看这个问题？也希望大家论一论，希望大家积极发言，有请广州市规划院的总工王国安。
王国安：非常高兴参加这个论坛。我从业25年了，广州院跟着中科院一起合作正好今天有这个机会也有这个困惑，再次跟在座的从事管理的人大、学者有一个交流。
今天至少有这么一个论坛，我觉得大家还是针对总体规划中间存在的种种问题提出来，刚才大家都没有谈，我个人觉得这些主要的问题有几个方面：
第一，总体规划的内容上大家觉得非常庞杂，学科的内涵和外延不断扩张，我们自己工作的主体弄不清楚。
第二，总体规划的深度上越来越细，专项研究越来越多，深度越来越深，所以我们画出来这个图越来越多、越来越漂亮，这些色斑非常的美丽、理想，往往在实施中间全部变形。我们所在的广州市珠三角地区，他们下一个层次控规中间，首先大家看没有一个计划不是向违背的，这么一个美丽的图卷，又是经过上级部门所批准，怎么办？
第三，整个审批的周期越来越长，有的是少则两三年，多则四五年，甚至更长时间。这张图批下来的时候，已经现状超过规划了，广州是这样，好在广州是一个“山高皇帝远”的地方，不管有没有规划，各级政府主动性非常强，发展经济、建设城市的欲望也非常好，非常高，所以照干。到下一轮总体决规划时，我们再画这个图的时候，发现出入很大，怎么办？
第四，新的《城乡规划法》颁布以后，使得各种法律之间的边界甚至是产生冲突。比如说我们规定的城市建设区域以外划定的建设区，在这个区域里头有基本的农田，也有保护的自然生态还有水利部门管的水面河流等等，这个基本生态控制线由城市规划划定，那么管理的权限又是由若干部门组成的，怎么办？这在《城乡规划法》里没有具体的规定，针对这样一些问题，我们回到今天讨论的主题内容上来。
关于第一个问题，总体规划的基本作用和内容。
我认为这是目前产生上述一系列问题的主要原因，我们把总体规划和内容赋予它们的作用过于巨大，导致了在权限内容上的庞杂，我觉得目前可以比较明确的，需要上级政府进行审批的，第一个内容就是关于国家战略和总体战略，在这里面主要是指社会经济发展战略，我们各个城市在做总体规划的时候是有一些依据，但是现在最大的问题是什么？就是我们各级的发展战略上并不是十分清楚，上级政府对有一些城市有明确的战略，但是对大部分城市没有明确的战略，怎么办；而且第二个问题战略上往往产生流变，我们一个政府一个变化，没有明确的比较延续的这种办法，这是第一个内容。
刚才大家提到的总体规划审批里面重要的城市的定位和规模，目前我们比较拿得出来或者是比较明确的城市的规模和城市国家和地区之间的定位。
第二个上级政府要批的内容是区域统筹的和协调的基本内容，这里边重点是指区域的一些生态保护，区域性基础设施，至于说很多城镇体系规划和任何一级规划区上都提到了，提到了很多关于产业的协调问题很多，我觉得这方面协调的力度是非常之小的，甚至是毫无作用的。今天可能说得有一点过头了，因为区域层面规划的作用是十分有限的，但是我觉得它是重要的，是未来中体规划里边重要的。
第三个内容我认为应该是城市资源的合理利用与基本生态控制，这一点深圳做得比较好，因为他们总体规划把基本生态控制线进行了立法，相反很多城市在这方面没有做到这一点，把当前的基本生态控制当成城市总体规划的一般性内容来进行控制，但是这里边的资源合理利用和基本生态控制涉及到权限调整，这就是刚才我几个问题里面提出来，总体规划既然确定了基本生态控制线，就应该把基本生态控制线的管理权限交由城乡规划主管。
第四个重要内容就是大家谈到的公共领域或者批保障性的这些措施，包括社会性保障设施和支撑性的保障设施，我不想展开，这也是我们传统城市规划最近的那种内容。
以上四个方面我认为是构成上级政府审批城市总体规划最核心的内容，其中目前我们第一个关于国家战略和区域城乡统筹又是比较难以实现；所以说四个内容只有后面两个内容我认为是上级政府最能够控制的，也是重点控制的领域。
我想谈一下地方政府应该关注总体规划的什么内容？不想讲具体内容，只讲两个原则：第一是功能的协调布局功能的协调，是城市地方政府的事情，而不是上级政府抓的事情；第二城市总体规划带来的实施方案的实施有序保障，也就是高效的运营是地方政府应该做的工作。
第二个大的方面谈一下既然基于这样一种认识，有这儿几个建议：
1、在应该改变目前的这种总体规划、上级政府在审批过程当中的以技术理念和专业保护为主的这样一种审批的态度。因为我们政府对下一级城市的总体规划审批过程中，更加关注的是技术的价格，这是非常不全面的，所以在设计的时候应该明确专业的能力、审批的内容，我把两个内容分开，编制的内容是技术的内容，审批的内容是上级政府对下一级地方政府要控制和把控的内容。
2、要把握好层次关系。
3、要把握好阶段性。
目前我们的总体规划设计，我认为打一个不恰当的比喻，相当于我们仍然回到计划经济那个时代，买什么东西都给你发票，你要凭票去买，买衣服、买食物、买烟、买酒，但是票发给你了，你也买了东西，或者最终你买这个东西收不收票他也不管，或者说凭票上车，但是上车又没有人检票等等。我觉得目前总体规划存在这样一个问题非常之多，但是一个城市是不是按照审批的内容去实施，在下一个城市总体规划编制过程中，那些东西是按规定去审批？没有审批的，地方政府应该承担什么样的责任？并没有这样一个全过程中各个阶段的这样一个监督和评价。更没有一个对各级地方政府的整体政绩考核，没有这个一个审批的话，你总体规划的审批是白搭的。他们定到空间甚至将来定到绩效考核，对于制度设计我们要重点谈的几个问题，明确编制内容、审批的内容、层次、阶段以及要分门别类的对全国不同类型的城市制订不同的标准。
刚才我说的了特大城市和一般的中等城市在编制内容上的不一样。对于特大城市来说，由于发展过程中间的不确定性、战略性是可变的，是有弹性的，应该是总体规划更加注重它的结构，应该赋予更大的弹性；对于一般性的城市甚至是小城市、镇，因为它哪怕20年、30年它的发展基本上是可以明确的，没有的多少在战略上或者是方向上普遍性的调整。
第三个方面我想谈一下关于上级政府与地方政府的关系。上级政府和地方政府的关系其实是一种动态的关系，并不能用一个静态的状况来描述，这里面有几个具体问题：
1、关于目标。上级政府其地方政府的目标有时候是一致的，甚至大多数是一致的，发展经济、维护社会和谐，进行城市建设，基本上大的目标是一致的，但是在经济发展的不同时期不一致，我们的深圳为什么发展这么好？其实深圳在改革开放，在成立特区的时候，应该说地方政府和中央政府的发展目标几乎是一致的，如何在这样一个特定的地区把这个城市迅速的发展起来，而且作为中国改革开放前沿的一个窗口，所以在目标的选择和取舍的时候是完全一样的，这也是城市发展最健康、最迅速的黄金时期，但是地方政府在很多情况下与中央政府发展的目标是不一致的，甚至是相互冲突的，所以还要看第二问题。
2、城市发展的阶段。目前来说，我们要保增长、持续的城市化，发展是主体、是主要的一个目标，所以我们在这样一种情况之下，我个人认为上级政府应该给予地方政府更多的权限，为什么这么讲？因为在讲发展的时候，中央政府和上级政府更加关注的是经济的持续和社会的和谐，而地方政府更加关注的是高速发展，效率往往是掌控在下一级政府手上，所以我认为在强调增长的时候，更多是给予地方政府更多的权限。
相反西方发达国家到了发展高级阶段之后，他们更加关注的是社会的和谐，那么当城市处于限制的时候，比如美国有的城市，中央联邦政府更加关注如何促进地方快速发展？而不是限制你发展规模，而我们政府在审批总体规划的时候，都把单一的趋向作为唯一审查的标准。我甚至认为这个是有问题的，我们过分的强调单一的技术理念，如果一定要限制城市的发展规模，一定要控制城市发展规模，但是没有更好的分门别类的去制订不同类型、不同地区的城市发展的比较合理的规模和合理的发展战略，这是我讲的第二点，上级政府和地方政府的阶段性动态关系。
3、就是地方政府和上级政府反映的是整体和局部的利益。因为上级政府更加关注的是城市的长远发展、未来中长期的目标，而地方政府实施的是这一种与他在任期的绩效是有关系的。
最后一个问题再回到我们总体规划的作用，我这里有一个观点给大家提出来供商榷，我个人并不认为城市总体规划是在具体调节社会各阶层的利益，如果这么理解，认为总体规划是在调节、调配社会各阶层的利益，那么总体规划承担的责任过于具体、过于复杂，我们根本没有能够把城市的总体规划编制，但是政府的发展目标本身是代表人民的利益，我说的不是调节社会各阶层的利益。所以有了这种观点以后，我们总体规划更加容易从战略上、从宏观上把控城市发展的原则。
关于总体规划的公共参与，既然有这样一种认识，总体规划的公众参与不应该像控制性和详细性规划那样，具体让公众能够认识到它所调节的具体关系，因为控规是非常具体的，所以我们想让市民参与到、更加了解这个城市发展的战略，自身与自己将来的生活、工作、教育后代的关系，这是发展公众关系。
总体规划的作用，在实施过程中，我觉得上海的经验非常宝贵；广州也在探索这方面的经验，以前总体规划往往做好了以后，作为引领，大家都说总体规划是引领城市发展的龙头，但是具体在实施过程当中，又分别由各个部门去实施，实施一种作战方案，但是具体打仗的这种兵团都各自为营这样我想总体规划没有很好的实施效果，所以能够把总体规划和实施的规划，最重要的是土地的储备以及每一年要建设的这些项目和建设的这些计划结合起来，那么这是一个非常好的机制，但是这还要有赖于整个的机构的共同努力。
杨保军：谢谢！接下来请武汉规划局刘奇志局长谈一下他的看法。
刘奇志：很高兴和大家一起来探讨这样一个题目，但是我个人觉得如果仅就这个题目的话，总规批什么，不应该是我们这些人在这讨论的，而且是我们和部里讨论的一件事情，我们这些人大家在一起要讨论的应该是“总规编什么”，但既然是这样一个题目，我们应该想“从上面批什么”来想我们总规编什么的事情。和胡局、周斌一样的话，武汉也是规划和国土在一起，我们从80年代两个局在一起，当然07年分了，上个月刚刚又合并了，所以我一直是在两个部里的领导下工作的，所以我就想既然今天我们谈这个话题，我就想从我所接触的两个部对我们的管理来看，我们的总规到底应该“怎么编”和“怎么批”的事情。
其实大家都会唱一首歌“我们都有一个家，名字叫中华”，这里面“中华”的名字叫国家，把一个国看成一个家，我们的上级其实就相当于是一个家长，他作为一个家长管孩子，我们就来看一看这两个家长到底是怎么管理的？其实还要再说深一点，去年规划学会和国土学会开过一个研讨会，我不知道在座的有哪些同志参加过？我是参加过，在那个学会上说，规划学会的同志侃侃而谈，头头是道，国土的就是那么几点，但是下面的作用是什么？前两天我和国土资源部的司长们在一起说笑，他们下去一个司长的话，那我们的市长、省长都心惊胆战的去接他们，我们的建设部的话是什么？陈总刚才说到，我们有很多领导说到，一个规划报上去几年没有批，我们也都在这样干，那批它干什么？批完了成了上级约束我们我一个把柄了，回过头来说，如果有两个家长，规划这个家长是非常严厉的家长，它希望把孩子的每一步的行为都控制在它掌控之下，不要烂说、不要烂想；而国土这个家长说的是什么？一天给你多少钱，然后看看你这个钱都干什么去了，它的要求很明确，奖惩也很明确，周斌刚才说到，国土的申报到了坐标、到了定位的话，他的定位和我们国土建设规划的定位不一样，它主要是为了搅合一下，他并不管你是居住、工业之或者其他的匹配是否合理的问题，所以回过头来看，我们的家长对我们的孩子管得太严了。
最近有一个比较流行的书《我的事业是父亲》，我不知道在座的有多少同志看过，他里面讲了一些当父亲的做法，我觉得很值得我们一看。作为家长怎么管孩子？
第一，因材施教。这个孩子有哪方面天赋，我就培养他哪方面内容。
第二，这个孩子要把握他的方向，别把方向做错了。20多年前，我的导师李德华（音）先生谈什么，我作为导师指导学生的话，如果论文的方向做错了的话是我的问题。这要是到20年前，导师给我把方向，觉得这个方向值得做，觉得这个老师在80年代谈这个，可能有一点超越了，但是觉得这个可行，要把这个方向把握好，最后只给我改了一个字，我把关键的“键”写成了保健的“健”。
第三，奖善惩恶。如果几个孩子打架了，要批评一下，所以我们城市也是一样，这个城市不要和那个城市进行恶性的竞争。
第四，应该有家长的支持，家长应该定期给孩子一点钱，去买一点学习用品、干一点别的事情。回过头来想的话，我们的家长给的我们是什么东西？我曾经作为部里的代表团成员到美国建设部去过，美国建设部里面有一个很大一笔住房建设资金，这个基金给每个城市都有，这一块实际上他是管着的。
刚才王总也说到，总规突破了、违规了，等着下一轮总规再来批的话，责任人都不在了。我们经常遇到很多领导都说“你干吧，有责任我来担”，他来担吗？等着真发现责任的时候，他早就不知道哪去了，我们实际也是一样的，没有一个动态的监管。现在部里已经开始转变，已经有督察员了，但是就是派上十个督察员的话，跑得过来吗？靠部里的督察员管得过来吗？国土就很聪明，不在下面跑，因为以前也有很多同志经历过这样的事情，国土检查的话，开着车带着他转,转晕了之后，他就不知道该检查什么了？国土把卫星用品用上的话，我第一年看看，第二年叠起来一看，什么地方是白的?没有在去年里面有的，就查吧，那个地方报了没有？总的来管这个东西，当然部里已经开始在探讨总规实施的这一块的事情。所以把这些归起来的话，我觉得我们的总规应该审什么？
1、规划是否符合这个城市的特殊的地理和它周边的区域的情况；
2、应该看看这个规划发展的方向是正确；
3、应该对总规的实施，每年都应该有一个报告，自查的报告到上级来进行。一方面是自查，另一方面他来巡查，正像胡局长说的，这样每年这个城市的增长是否在我规划的范围里面；
4、应当对我们的规划相关实施、落实的专项规划的研究给予适当的支持，应当有一批建设部的科研课题是落实我们规划的这些，其实规划里面有太多的问题需要研究。如需要大家说的“容积率到底多少比较合适？”现在说老实话，成了大家热门的话题。一讲到规划管理、讲到规划局的同志抓进去了，就是在调整容积率，都是在变相的好像是为了盈利，容积率到底多少比较合适？谁能讲得清楚？在什么地方、多少容积率比较合适？再一个我们规划经常要管的高度、体型、体量，到底多少比较合适？
我在武汉管两头儿，一边管规划的编制，另外一头管具体方案的审查，我就感觉到了具体到前面，如果讲不出来的道理，后面我很难落实，所以我自己拿我们规划编制的经费，请我们南大的段金教授（音）、马老师等等这样一些专家来帮我们研究。其实一个城市的容积率在一定时间内是可以研究出来的，有一定的规律，因为我们经常讲的所谓城市的规模、发展的阶段，有那么多人、有那么多建设量，这些建设量分配到什么地方是合理的？应当是可以研究出来的，而且我印象中80年代，同济的尹佩乐（音）研究过一个话题，作为他的硕士研究课题，其实反过来也是一样，如果城市的基础设施根本支撑不了在那个地方建大于10%的容积率的话，那么这个地方不是白建了吗？而且那些地方人也不去，所以我认为这是应当研究的。
反过来讲，总规也不要指望一次把这些问题研究透了，想把这些问题研究透了，最后报一个总规，因为我们要征求所有相关部门的意见，等这些意见征集完之后，发现这些都必须要发生变革了。我编制过1993年-1995年的规划，1996年报上去，到2009年才通过了审批。这是因为我们征求太多部门的意见，有一些部门自己没有想清楚，也不敢决策。其实有一些东西是我们自己可以把握、自己可以审的，为什么要找别人？
经常我们在一线说的，如果我们的管理变成我们审查的前提，为什么规划局大家意见那么大？消防的意见没有来、环卫的意见没有来等等，所以我规划没有审批，那我规划就麻烦了。所以应当是管我们能管的，管我们该管的事情，放我们不该管的、我们也管不了的事情。我们毕竟是一个建设部，我们不是一个国务院，当然我们代国务院去组织这些事，但是我们实际上该管的是建设上的事情。所以我们最近总规马上审批的事，我们已经超前开始启用了。
刚才陈总也讲了，如果一个规划管理真正落实的话，应当是在近期建设规划上，但是近期建设规划不应当是我们现在的项目的规划，因为项目的规划都是自下而上的，纪委、发改委最会来这一套，把表发给大家，一发通知，大家把数据报上来，他归在一起，最后出一个东西。我们规划应当引导，在什么地区近期建设比较合理？在什么地区近期不能到哪个地方建？比如说最简单的，在什么地方建居住的话，应当是相应配套的城市公共服务设施，这样大家才能形成合力，就不会出现在一些小区建成之后，公交不去、服务设施不去，大家的生活不方便等等问题。
国土的供地不是说哪个地方钱卖的比较多就卖，而是和我们公共服务管理设施发展一起来的。但是应当是这样，所以要说总规的话，应当是重视长远，但是落实到现实、落实到我们现在真正要建的事情，这样才能把我们的作用发挥出来，不然都是画一张美好的蓝图。我们不要以为这张蓝图就是我们画的，90年代我在新加坡的时候，感受最深的我到建筑发展局、到城建局到玉兰工业园，大家讲的都是一个规划，我们在座的同志谁敢保证我走访你所在城市的几个部门都在讲一个规划。到交委去，讲交通的规划；到税务部门去，讲观望的规划；到电力部门去，讲电力的规划，这几个规划如果叠在一张图上的话，很多地方都是相互干扰的。
城市不是靠我们这些同志去实施，而是要靠大家去实施，要一个规划，让大家所接受，成为大家的规划，这才是一个真正的总规。这也是我当初为什么想参与公共规划，因为只有这样的话，这个规划才可以实施下去。所以一定要把我们的总规变成城市的总规、大家的总规，那个总规才是真正的总规。
杨保军：谢谢！我希望大家都能积极参与进来。
杜艳：我是深圳市的杜艳。
虽然总体规划我做得不是很多，但结合在深圳的工作，在各位发言中也提到一个深圳的情况，我觉得我们可能陷入一个误区，我们谈了很多关键词，很多人在谈“政府”、“博弈”、“批”、“批复”、“规模”，这些东西的词其实很多是一个前提条件，是我们的一个计划经济的体制框架。那么中国城市化的发展，如果去到浙江地区，尤其是经济发达地区的话，你会发现市场的导向是更重要的，市民对城市的一种诉求和需求也是更重要的。
深圳是当时做了很多的专业参与的，我读了一个网上的文章，是一个网友自己写的一个文章，我觉得比我们总体规划很多专题的报告写得更精彩，他从一个普通市民的身份去关注这个城市。我们说在一个城市市民关心什么东西？总体规划有没有关注到这些东西？我想在座都是年轻的规划师，再过几年你们就是总体规划的承担人，如果你们陷入到我们现在讨论的跟中央政府、省、市政协中的话，我认为市民的关注度谁来关注？市民关注什么？关心气候、空气、保障性住房等等。
以深圳为例，深圳大学生毕业平均工资是2400元/月-2600元/月，现在房价的均价是13000元/月，而整个深圳的活力是来源于什么？是千千万万的小公司，几百万的小白领，如果一个城市的总体规划花了一年的时间，而且总是在跟中央的各个部委在谈，我们的规模是“970、920、930”的时候，就忽略了一个大的问题，到底这1300万末民需要的东西是什么？所以我们今天讨论的问题，还是被这个体制所限。
我非常同意刘局长讲的，中国的制度你说博弈也好，远没有一个环境，现在就是一个“家长制”，就是“爷爷、儿子、孙子”的关系，省就是那个“儿子”，实际上我们说常理性的一种思考，撇开很多所谓的冠冕堂皇的名词来说，学术名词也好，就是这么一个简单的道理。
我们说“编什么”的话，在体制内已经谈了很多，我也非常同意专家的意见，但是我觉得还是提倡一点，不要忘了我们生活在这个城市中千千万万的百姓和他们的这种诉求。如果在总体规划中把教育没有解决好，没有把保障性住房的位置放好、没有把就业和居住之间的有效利用组合好的话，那么我们觉得没有留下一个必要的空中廊道，我觉得这个规划不是一个好规划。
昨天上午在“什么是好规划”的论坛，很多人参与了，最后很简单的一个道理——为人民服务的规划、以百姓为本的规划是一个好规划，现在总体规划作为我们新重要的规划，不应该忽略百姓的诉求。我补充这一点，谢谢！
杨保军：给我们补充了一块很重要的内容，谈了半天“以人为本”，人尤其是普通人，相信以人为本看起来已经前进了一步，但是我觉得也不够，“以民为本”更难，因为“以人为本”的话，我就是领导，挺好；但是“以民为本”就不一样了，所以这个还是一个很重要的一块。
接下来我们参与进来，董科还有补充的。
董科：针对刚才的话题我想提两个观点：第一，我还是坚持认为公众利益不能缺位，公众利益用什么样的方式在什么层次里面体现出来，我觉得这是一个很难的话题。但是有一个话题公众利益不能缺位，从法理的角度上来讲，公众利益本身概念的形成就是以利益多元化为前提。换句话说，我们可以说国家代表所有国民的利益；省可以代表所有在省里边人民的利益；市可以代表所有市民的利益，但是还缺了一部分，就是一部分的公众利益。往往出现的情况就是一部分的公众利益与整体的公众利益相矛盾，过去我们传统国家提的这种价值观就是“少数服从多数”的观念，在《物权法》出现以后，这种观念慢慢被打破，少数的利益必须得到充分应有的尊重。
但是恰恰也谈到，现在这个制度是总规指导控规，但是控规当中有很多局部利益出现，在控规当中这种交锋会更多，能不能只在控规当中体现这部分的利益呢？因为如果控规因为局部利益调整的话，也会影响总规，还是说国家缺少一种自上而下的机制，或者说这种机制不健全，仍然需要一种从局部利益返到控规，再从控规返到总规，有没有这样一个渠道。
第二，我想接着刚才刘局谈的上海的做法，包括“两规合一”或者是“三规合一”的说法。
中央政府最关心的是人口和用地的指标，实际上这部分恰恰是跟发改委和国土部门关心的内容是一致的，都是最核心的内容，恰恰是坐标这部分内容反而是地方政府的事权，而不是中央政府的事权，怎么协调这个关系？所以我觉得可能在一定程度上来讲，确实有必要实现“两规合一”或者是“三规合一”，实际上在很多部门已经出现了规划部门合一的情况，但是我也在想这个问题。
用一句言语来说“分久必合、合久必分”，如果一个部门过多的集中了城市政府主要功能的话，这个部门就变成了一个小政府了，假想如果一个部门把发改委、国土部门、规划部门合成一个部门，它跟城市政府没有什么区别，城市政府主要掌控的就是这些。以前国土部门和规划部门分还也是出于这方面的原因，能够有两个部门形成一个相互权力的制约，这样可以避免产生一些不当的行为。
怎么办？究竟合还是分开？我想举一个例子，一个人有一个脑袋，但是他需四肢进行不同的功能。我个人认为无论是国土部门也好，规划部门也好，都是城市政府下属的部门，更多是一个执行的机构。这个规划指的是一个广义规划，包括了刘局讲的规划、国土部门规划、也包括了建设部部门的规划，这一部分的只能是一个大的职能，实际上是需要决策和进行统筹的一个功能，可能跨越了各个部门，可能涵盖了城市政府当中所有的部门，我觉得是不是在政府的机构建立上进行这方面的考虑。
规划究竟应该怎么做？比如哪些部门领导做？肯定是我们城市政府来领先做这个事情，那么它的内容可能涉及到多个方面，但是执行可能是另外一个渠道，这是我的一个想法。
马老师：我也参与说几句，说道公众参与和公众利益的问题，我觉得总规里面应该有这些，城市要发展、要扩大，刚才上海局的局长说，每年如果是30平方公里的用地要扩大，扩大的用地就涉及到征地，征地就涉及到每个农民的利益，这个地被你征了？怎么办？实际上总体规划涉及到每个老百姓的利益，可能有的人没有意识到，那么这个里头有公众利益，那么所谓公众利益也好，公共利益也好，没有淤塞，一个是要进行博弈，要进行协商的，就是各方面要得到大家都认可的东西，它代表了公众利益，不是一个方面认可的东西就代表了公众利益。
国家也好、省政府也好，你认可的一定就代表公众利益吗？我不这么看，我觉得应该要博弈，要各方面的利益平衡，大家认可、同意，所以由各个部门参加、各个方面参加讨论这个对的，大家才能博弈，最后达到大家都可以接受的目标。
作为城市政府的一些事情，刚才说规划主要是城市的事，那么怎么来公众参与呢？所以我刚才提出来应该人大参与，人大审批就代表了公众利益的参与，因为人大里边有各方面的调代表，既有农民代表，甚至现在有打工的代表在内，他会根据这个情况去评，知道我这方面的利益在哪？他会提出新意见来，我觉得总体规划应该有人大来参与，参与人大审批，关键的政策方面的东西必须由人大来参与。
另外就是刚才好多专家说的规模问题，中央要批规模，我觉得真要批用地规模，而且是总量控制的规模，不要批具体的什么人均指标，没有用。好多已经说了，现在我们国家控制土地，实际上也是在量上控制，关键是建什么？实际上是市场行为，现在很多房地产开发，在多建多拿，实际上是通过拍卖出去的土地，实际上这个量是市场在变化，市场在控制、调控，工业也是一样的，实际上是根据工业发展的需要是在变的，不是预先规定的，这个城市突然不搞制造业了，他搞服务业，实际就变了，情况会变化，实际上也是一个社会发展和市场变化的问题。
对于人均和每一个项目，工业用地百分之多少没有意义，很多情况下是做数字游戏，我举一个很简单的例子。2000年我参加建设部的部长联席会议，批我们项目的规划，当时就是卡在一个人均指标上，我可能在其他会上也说到，那么这个土地部门提出来，允许降到100平方米以下，我才能同意批，否则就不批。当然跟我们同时上会的是深圳市，深圳是120平方米，我们厦门基本上和这个相近，它是特区，我们也是特区，它是地级城市，我们也是地级城市，为什么它是120？我们就是100呢？他说不行，那么我说你给我改100平方米以下，怎么办？我把人口数据提高，人口数据根本把握不住，比如说东莞，由于经济萧条，打工人员都走了，所以这是一个可控的，最后一改是人均97%，结果就批了，这是数字游戏嘛！人均数字根本没有用，可以做数字游戏，而是一个总量控制。
总量控制是我们国家最基本的保障，刚才刘局说了，每年要检查，我总量控制你可以规划部门或者市政府每年报一张图上来，你今年批了多少？批在哪？或者在城市建设区的线在哪？我一核对。人均居住面、道路用地用多少？所以我就想讲这两点。
杨保军：谢谢马老师！
我想在座的各位都有一个愿望，今天我们探讨的总规不管是编制还是审批，还是说对未来制度的改善方面，都有一肚子话，其实最想要倾诉的对象是建设部、规划司，事实上孙司长在这个过程里一直在思考，他也有很多话和大家交流，但是今天上午他要主持另外一个关于控规的话题。我们想让他今天上午过来，一个是想听他的意见，另外也是想他做一个交流。
孙安军：没有听，我只听了马老师的意见，其他在座的各位意见没有机会听，我实际上对这个论坛很感兴趣，但是由于会议的安排，使我们这两个论坛并行的进行。现在刘奇志过去了，临时代我主持一下那边的会议，所以我无法了解这边论坛。
实际说“总规批什么”的问题是一个很敏感的问题，直接涉及到了“总规要做哪些”的问题，批什么也反映了总规要反映什么，从2006年开始实行的《城市规划编制办法》来看，它还是反映了一个“大而全”的概念，没有抓住更核心、更需要关注的问题，或者说这些更核心、更需要关注的问题淹没在我们各个方面里了，所以导致了总体规划战略性越来越差、纲领性越来越差，而成了一个“四平八稳、面面俱到”的规划。这次年初时，规划协会在评“规划设计行业优秀奖”的时候，几个设计都得了奖，但是大家普遍反映没有任何特色，说不出来这个总体规划到底有哪些方面能够解决哪些重要问题？在哪些方面对全国的职业有指导作用？结果恰恰忽视了我们最需要关注的问题导向等等这些情况，把注意力给平均化了。
《规划法》实施以后，我们也在进行反思，总体规划到底要干什么？解决什么问题？是不是还像我们老的这种编制办法的要求来办，我们正在委托中规院做这个话题的研究，在一开始讨论的时候，曾经拿出了一个，我是不太满意，我觉得没有解决“怎么体现总体规划战略性”的概念。从我们工作上而言，我们希望总体规划应该更概括、更战略一些，而不是更具体、更细化，有很多东西我们可以在总体规划完成以后，通过专项的规划来解决，因为你现在的总体规划不可能替代这些专项规划，通过专项规划可能更加有效的落实总体规划的意图，而且从专业和技术深度上也能够得到保障。
所以应该说在起草《城市规划编制办法》（2006年开始实行），一开始起草的时候，试图把总体规划虚化掉，曾经有一个意图，就是总体规划只研究一些重大的战略问题，分析研究后，提出一个总体的框架，这个事有完了，不再做我们目前的各种各样的具体事情了，但是这个方案最后没有得到认可，包括在规划法最初在草稿里头，也试图把总体规划当时描绘成类似于我们战略规划这样的一个东西，重新体会它的战略性、纲领性，而不再强调很具体的其他的内容，这一搞也被枪毙了。
到现在为止，我们司里同志在讨论时，我们认为我们当时的决策仍然是正确的，但是因为《规划法》起草经过很多轮，有很多的折腾，折腾出来以后面目全非，已经不是我们当初所设想的了，但是现在看来这个目的没有达到，因为现在在《城乡规划法》中，关于城市总体规划的内容还是非常的具体、非常的全面，没有办法，甚至把我们现在所谓叫规划的强制性内容都规定的非常明确，规划区的范围、建筑区的规模、绿地、公共安全、人防等等都加入了进来，这个“笼子”非常之大，所以现在我就说到底批什么？也是在思索中。
因为没有听到大家的发言，我只能说谈谈我们自己初步的认识，从“批什么”来说，我们现在更关注就是他所谓强制性的内容。比如说刚才马老师说的总体的建设用地的规模，包括涉及到城市的公共绿地、涉及到城市安全环境重要的一些基础设施，比如说垃圾焚烧厂、填埋厂，大型的高压变电站、燃气等等这种从城市整体考虑需要配的一些基础设施，这些东西从我们目前规划来看，如果不在总体规划阶段给予明确规定，在后期很难解决问题。比如说垃圾填埋厂在前期不进行位置的定位的话，到后期再进行选址，就很难了，所以有很多东西要做一些明确的规定，但是至于另外一些东西是否要明确规定，或者说是否要审批、关注，我觉得可以放开，这也是我们想在总体规划改革中，既要强调它战略性的高度的话，同时又要强调它的可批性，因为如果纯粹就是一个战略，也没有什么好批的。
现在国务院搞了一个战略，什么“东延、西扩、南拓、北移”等等，四个方向都涉及到了。
杨保军：我们今天说了一个“东南西北中发白”。
孙安军：实际上不解决任何问题，我昨天就说了什么是好的规划？谁嘴大谁说的就是好的，学术机构帮助轨道建设来建构，比如说咱们学某一个市向东发展，这是我们中科院做的方案，换了一个书记非要向北发展，向北也是可行的，这有什么意义嘛？所以我们有说了，类似于这种评价真是没办法评价。从可批性角度来说，我们更关注强制性的这些东西，如果是一个历史文化名城，有多少个历史街区，文化单位、历史建筑，你要给我一个明白的数，一个明白的范围，通过这个能够解决你的其他方面的东西。
我要通过这些强制性内容来体现你的规划意图，可能我们未来的关注要把这个重点放在这里，对强制性内容要做一个引导和规定，目前看总体规划强制性内容也是千奇百怪，有很多城市学的很聪明，把该强制的东西不强制，不该强制的东西给强制起来的，比如说今天修几条路给强制起来了，一些不需要强制的内容写得非常详细，全部斜体、黑体打上线，非常详细。
我不知道今天有没有杭州的，杭州在上一轮总体规划的时候，有一个“沿西湖方向”的发展规划，后来由于人们都想在西湖那住，所以在西湖那边的房子越盖越，结果就把限高的问题去掉了。西湖风景名胜区的管理部门是一家部门，西湖城市总体规划的实施部门是另外一家部门，大家就在互相扯皮，这个事儿论不清了，哪些是确实要作为强制性的内容固化下来，哪些是要忽略掉，这个是需要考虑的。
杨保军：谢谢孙市长。我想机会难得，他一会儿还得要过去主持那边的会议，总得给我们一两个机会，大家看看有什么问题希望当场请教一下，有没有人举手？今天我说了大家是平等的，不要害怕他（领导），有没有？没有，他可就走了。
叶斌：就刚才提“总体规划批什么”，因为我想《规划法》再怎么样也已经公布出来了，现在人大执法检查都按章办事，里面的第30条、第42条，不得在城乡规划确定的建设地外围之外作规划许可，我觉得如果在总体规划里头比较明确的话，刚才讲的那些问题已经解决了大部分，我不知道两家单位是如何认识的。在编制单位里，大家在确定的时候不是很重要？这个问题是纯粹的讨论。
孙安军：这个问题涉及到你对你建设用地的范围是否划得很清楚、明白？现在建设用地的规模、规划区的范围在法理规定当中是强制性内容，同时又规定了你刚才说的两条，我们对未来建设用地的增长能否有一个清楚的判断？我们现在能不能够很清楚的判断是一个很大的问题，大家现在普遍反映包括设立开发区的热度，还有现在搞一些所谓国家战略，一弄都是跳出城市在干的。
比如说河南的“政变一体化”，就恰恰跳出了开封的城市规划的范围，也跳出了郑州的规划用地范围，在中间大街的地方搞了很大一片地区，这个东西到底怎么认识？实际上这个目前已经有专家在写信、告状，但是这些问题到底怎么认识？这也不是一个个案，而是一个普遍的现象，现在还有像辽宁的所谓沿海战略的“五点一线”，这五点基本上都不在一个城市，每一点都很大，每一点都是上百平方米，如果按我们规划的话，对不起！不能发许可，不能发许可，一般限制不了老工业，但是对限制房地产开发还是有一定效果的，因为你没有这个证就拿不到《预售证》、拿不到《产权证》，这是相关联的。而对于一般搞产业、搞建设、搞化工的大企业来说，有没有《产权证》无所谓，其实也没有发《产权证》，所以这些受到的现象和影响都很小，往往这些上来以后会对城市的总体布局带来很大的冲突或者影响，这是值得我们考虑的。
我们现在也是没有太多的招儿，说句老实话，不像土地那样，不给你供地，这个项目上不成，现在假定土地那边开了口，你这边不开口，你也没有任何手段和约束，叶斌，你们也是这么一个情况吗？超出建设用地范围之外，搞开发区你们也是无能为力。
叶斌：现在《城乡规划法》里头写清楚以后，实际上土地的指标反正调出来了，现在农地在空间上的布局，我觉得不是很有理性，而且那些都是去补原来违法建设的这些，所以为什么《规划法》里如果是这样的话，那总体规划批什么？是不是应该有一个比较重大关联的东西？
孙安军：实际上，叶局提的问题很严重，我自己认为核心的问题是处在我们这部《规划法》，好像在外界看来，是我们规划部门的法叫《规划法》，其实它是一部国家的法律，我记得当时给全国人大党委会宣讲的时候，我们写了一个稿子嘛，当时来了一个全国人大副主任兼秘书长就说这个稿子写得很好，现在他才知道，这部法不是规划部门的法律，而是国家的法律。但是现在我看还是不知道，如果假如知道的话，怎么可能有多个部门供地，多个部门能够去批这个、批那个呢？其实我们最重要的一条是没有拿起国家法律这部武器去做这些事情，他违反了，无所谓，那没有意义了。
杨保军：这些矛盾其实城市政府里有这些冲击，城市发展这么快，但是我们滥用这些法律，比如说国家产业，无论是上海也好、天津也好，恐怕都已经超越了，实际上这方面意义不是很大。操纵手段，国土部也好，建设也好都是有矛盾的，所以我觉得城市政府是一个综合性的政府，我们解决的时候会担心，有很多人有办法解决，你给我们把其他问题也解决了吧，没有把制度管得很有效率，同时很严格，仅靠人工的调整。
杨保军：大家有什么意见吧？
姚先生：我是合肥规划院，我姓姚。我现在讲两个问题：一个是计划与市场的关系；一个是效率与公平的关系！
计划与市场的关系，我们总在批，包括规模、用地的方向，城市的性质，这些都很明确，现在规模的问题，我们基本上是计划的因素，因为批要报，现在不仅仅是建设部讲了算，但是到了国土部的话，很简单，他说我就是国家的总的目标，我自己分解，完了之后到这个就是这么多，不存在预测的问题，这就是计划，这两个之间怎么衔接？没有办法，这样带来一个什么问题呢？现在基本上很多大城市预测的规模都在屡屡被突破，而且突破了也没有办法，也不会去惩罚，它就像计划生育之后，虽然超生了，罚款，但是也是合法的，面对这样的情况，我们在批准的时候，有没有弹性的可能性？要么你有不批，批了的话，别人说你这没用，错的。
比如说合肥的规划批了以后，突破很多，局长说你们这个根本没有用，而且预测根本就不准，所以说你批了以后不准，反而变成了总体规划没有用，要么不批，要么有一个弹性，比如说300到500万，要么就是300万到400万。
再一个就是效率、公平与矛盾的问题。现在沿海地区先发展，可能在前期的政策上来，包括国家突破国家规定上来已经做了，但是中西部地区以前没有机会做，现在已经到了发展的阶段，会有一定的限制，我们现在在制订总规时，往往也不是根据中部、西部、东部的特点，比如说规模的问题，通常有一个预期，每年有一个1%，1.2%或者是1.4%的空间范围，但是事实上沿海和中部、东部、西部地区不一样，国家在战略上来，比如说促进中部地区发展、促进西部的大开发，这里面在批总规的时候，需不需要一个政策上的东部地区、中部地区、中西部地区对接？因为这三个地区的标准不一样，当你对东部地区在前一阶段发展的时候，突破了原先标准的时候，国家没有惩罚，到了现在发现有问题了，还用同一个标准；其实东部还是处在一个比较有利的位置，因为它基数大，大家的发展速度是一样的，那么你最后可用的指标也是大的；对于中部地区、西部地区、甚至是偏远地区也是不合理的，总规是国家用来调控地方发展的，国家应该有部分的引导，怎么去控制部分地区？这样在标准的制订上能不能考虑一下。
杨保军：谢谢！从两个关系——计划与市场、效率与公平来说，接下来请湖北省建设厅占厅长说一说。
占世良：我觉得今天这个气氛很好，实际上我们省里边的主管部门规划工作很重要的一项工作是“审批总体规划”，应该说总体规划的审批是我们的一个重要组成部分。
今天出这样一个题目是你们每天在干什么？“总体规划批什么”批什么？我觉得首先跟“审什么”有关系，还跟“谁来批”有关系、也跟我们大家说“编什么”有关系，但是今天讨论到最后，就是“批”，我觉得改革编制，就是改革审查。
我批什么？你审查的时候，批规划的时候就要符合“批”的要求，我觉得是否这样可以理解？从批的角度来说，谁来批？另外一个在“批”的过程中，你审什么？就是说编什么？可以通过研究“批什么”，再来研究“怎么编”的问题，这是我们的一个基本认识。
从“批什么”的角度来说，我觉得从审批机关来讲，总体规划的性质是涉及到一个城市发展的战略方向，所以从这个性质来讲，我是主张应该由上一级政府来审批，这样的上级政府审批按照司法研究“批什么”我觉得在批之前，在审查时应该是注意两个利益：一个利益也是国家利益；一个利益是出入利益。
那么国家利益和出入利益应该是上一级考虑的问题，下一级政府考虑的是自己的利益，这三个利益是公众的利益。国家利益是公众利益，出入利益也是公众利益，这个不矛盾。为什么要由上一级政府来审批？我觉得因为本级政府不一定能够完全考虑国家的利益，考虑跟它有关系的周边出入的一些利益，我觉得“批什么”应该是这样的。
从这个意义上讲，今后总体规划的改革应该是“批纲要”，而不是“批成果”，如果是地方政府不放心的话，有一个建议，上一级政府批总体规划纲要，上一级政府的规划主管部门批这种成果，这样是不是比现在要好一些？！可能要更能够体现总体规划的这种性质。
杨保军：谢谢占厅长！在座的有没有要想发言的？还有一点时间，如果有参与进来讨论一下。
杨静：我是长春规划员院的一名工作人员，我想问一个小问题。
我一直在参加总规，在总规做的过程当中，涉及到各个部门，比如历史文化保护、园林的设立等等，各个部门都有自己的规划，我们也在做规划，我们时常参考规划，我不知道我应不应该参考这个东西？很多人告诉我说你做你的，那个只是一个参考，首先我是很迷惑。
再一个我们审批刚报上去，我们就做分区，所以我这么多年一直在做修改的工作，但是我不明白，这个“修”有发展的一个底线，作为一个普通的规划师我应该守住什么东西？我非常的迷惑，想请各位前辈告诉告诉我。
杨保军：在实际工作当中，我们年轻的规划师很认真、很有责任心，但是经常遇到一些具体的困惑，借这个机会想跟大家交流一下，我想把个机会让给别人，哪位同志深有体会，也思考过，跟她讨论一下，有吗？主动一点。
粟亚娟：我是上海规划局研究员的所长。
我工作7年以来也一直对这个问题在思考，但是这个问题想通了以后，我们应该以一种平和的心态看待修改的问题。从本质上来说，我觉得规划随着时间的推移是在不断改革的，规划工作者做的事情就是要改变历史的简单重复。可能从历史阶段看过来，下一步城市改怎么建？从历史的经验可能会有一些初步的建议怎么做？但是从我们规划的角度来说是希望能够往长远的想，更前瞻一点看这个问题“怎么建”。
所以作为规划工作者，首要做的是对城市的建设提出合理的建议，但是这个建议并不是说我今天提出来就可以用一辈子，或者说我们这个规划提出来之后管十几年、二十年，这不现实。
我们的规划也应该是与时俱进的，所以不停的在改是一个常态，不改好像是有一点不正常，我觉得这个问题有时候大可不必抱怨，对一些不恰当的做法或者看法提出一些觉得好像愤世嫉俗的抱怨，我们要做的是仔细去揣摩它将来是一个怎样的发展状态？去考虑我们应该采取什么样的措施管理这个城市的一些相应规划工作？所以我觉得通过我们刚才说的这些话，我总结出一个问题来：
规划这个事情如果一步步做下去，从总规到分规到控规，我们是参与了一个城市的成长过程，而这个成长的过程是通过规划者不停让它修正、修正、再修正，达到一个合理的状态，所以我们这个工作还是比较基础的，应该说是比较踏实的做这个事情。
杨保军：谢谢，她回答了你这个问题，关于规划变化的问题，你满意吗？
杨静：这个道理我也明白，能不能我应该坚守一些什么东西，这个对还是不对？
杨保军：中国文化的根源来自于《易经》，我就用《易经》讲一下，什么是“易”，听起来很玄妙。
一个叫平易。大道理很复杂。其实很简单就是“平易”。
第二个是《易经》的核心—变易。也就是说变化是这个世界本质的规律，在市场经济条件下，出现这样的变化很正常，所以这一点你先要领会她刚才讲到的“以一种平和”的心态去接受。
第三个是不易。在变化当中还有一些大道理、大原则是不变的，任何时候都是这样，这是套用过去的话来说，按吴先生现在的话来说，什么是规划？规划就是既定又不定，这就是规划。
我想跟这个道理是一样的，所以先要明白，在这些变化当中有哪些最主要的原则是应该你坚守的？作为一个规划应该坚守的，不能够说变就变，那就不需要规划了，所以你要去清楚，哪些是你应该坚守的？无论从职业信条上还是从科学合理性上，作为一个规划师应该有这个把握和信心提出来，但是里面是有一些道理的，所以我想你应该把这个意思结合起来。
至于说到了总体规划和专项规划的关系，这一章节在我们的《规划法》里头的解说本，他讲究这个是什么？专项更深入，从条条思维上深入，无论是从园林绿地的还是道路交通系统还是从排水来讲，是一种条条思维，因为它的特点决定它是一个条条。从城市总体来看，是一个综合性的规划，是一个板块的思维，板块的思维更符合市场经济的规律，条条思维更符合计划经济的规律，这两个矛盾一直存在，我们国家一直在讲条条和块块的关系矛盾一直存在。《规划法》里头说的是大原则、大布局是要严格服从、具体规划、综合规划，但是具体内容是应该让人家发挥他们的主观能动性的，只需要留好接口，不要接错，但接口只要接上就可以了，所以你就看这下这里头的解说，讲得很清楚的。
彭瑶词：刚才听了大家的很多发言，非常有感慨，在这也说这么几句：
总体规划批什么？我觉得刚才占厅长的思路非常有意思，首先是要看他审什么？再看它编什么？我觉得最重要的是要看它效果是什么？作用是什么？在实施的时候效果是什么？我觉得这个非常重要的。
就现在总规实施的效果而言，我觉得这几个方面效果还是不错的，比如说在战略方面，因为总体规划主要是要解决一个发展方向问题，战略性的判断问题，我觉得在解决判断的这个问题上，还是起到非常大的好作用，特别是现在有一些高科技的手段，使我们能够跳出层次，从区域的角度、从更广阔的角度来看待我们的城市。我感觉到高科技的以前叫“不识庐山真面目、只缘身在此山中”，现在就出了此山来看，我觉得非常好。另外还有一些经济学的上手段，比如说风险评估的手段，使我们在把握方向上还做风险上面的一些考量。
第二，就是对需求的规模的预测。这个方面我认为也是很重要的，我们所有的发展都与人有关系、与地有关系，可能发展到什么样的一个状况，它的需求是什么？在需求的这个预测上面，我们有多少基础设施、公共设施？我觉得这个需求是非常重要的。作为一个规划工作者可能最重要的是“未雨绸缪”，为城市未来的发展准备多种的可能性，当然这种预测还包括对他的发展的预测，结构的预测、持续的一个预测。
第三，我认为就是在资源的整合上是发挥了作用。通过对很多部门的协调，表面上我们是一种物质空间的规划，但实际在这个过程当中，确实在“软”的领域发挥了很大的作用。通过总规的过程、进行无数次的会议，达成一种共识，形成了一种活力。我觉得这个实际上就是一种整合资源，在整合资源、资源的配置上面形成活力，还是起到了相当多的作用。
所以这些会议不是白开的，现在规划比较强调公众参与和宣传，我觉得实际这是总规重要的、必备的东西，起了较好的作用。
还有就是行动的传递。我觉得总规最实质的东西是要做一个行动的传递。
刚才大家说了很多刚性的约束，作为刚性的约束我个人觉得摆在总规的面上，一旦法律审批下来，具有相当大的权威性，作为总规不可能这样准确，我们的图纸最精确也是千分之一，你就很难做到，没有意义了。
作为一种法律的话，假如在解释上既可以左又可以右的话，这就是很大的问题，在很多方面，哪怕是刚性的方面的话，有很大的一些问题，甚至很多东西都不能变，实际上我们在工作操作的手段上，就不具备法律所要求的严肃性，所以我感觉到它真正的作用体现哪里呢？就是在行动的传递上，怎样传递呢？
现在想到很多的办法，一个是通过近期规划的传递，通过与《国民经济社会发展五年计划》联动的传递、通过一层一层规划的传递、通过编制规划的传递，我感觉这些规划比较好。假如说把一些我们自己都觉得不科学、不严肃甚至就是说可左可右的东西作为法律，批了、定下来，我觉得这是一种更不严肃的事情呢？谢谢！
杨保军：非常感谢！上午很多同志参与进来，发表了很多意见，我们在座的因为没有机会，可能大家也有很多话希望可以进行讨论，但是时间有限，我也不做总结了，马上吃饭，对大家的参与表示感谢！谢谢！
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